Skrevet av Mia Hynne, saksbehandler i JURK – Juridisk rådgivning for kvinner.

NAVs oppgave er å bidra til sosial og økonomisk trygghet og å fremme overgang til arbeid og aktivitet. NAV forvalter en helt sentral del av velferdsstaten, nemlig fellesskapets sikkerhetsnett. For dem som er i kontakt med NAV er det snakk om livsviktige beslutninger.  

Som jusstudent er noe av det første vi lærer at utgangspunktet alltid er lovens ordlyd. Gjennom jobben som saksbehandler i JURK (Juridisk rådgivning for kvinner), har jeg likevel gjentatte ganger erfart at NAV i omtrent alle vedtak henviser til egne rundskriv som begrunnelse når de fatter vedtak.   

Rundskriv er en interne retningslinjer for hvordan lovbestemmelsene skal tolkes. I rettskildehierarkiet er det naturlig å anse rundskriv som en form for juridisk litteratur, da de gir uttrykk for hvordan avsenderen mener lover og forskrifter skal tolkes og anvendes. Etter rettskildelæren vektes juridisk litteratur kun som støtteargument, og aksepteres som utgangspunkt ikke som selvstendige argumenter i enkeltsaker. 

Vi som bistår klienter i enkeltsaker, erfarer gang på gang at disse interne instruksene tar større plass i vedtak enn lovens egne ord. Hva skjer med rettsikkerheten når forvaltningen hopper over den juridiske metoden og bygger vedtak på sine egne rundskriv uten at disse blir prøvd i en ordinær domstol? 

Legalitetsprinsippet  

Etter Grunnloven § 113 må myndighetenes inngrep overfor borgerne ha hjemmel i lov. Legalitetsprinsippet setter grenser for alt av forvaltningens virksomhet. Det innebærer også en skranke for tolkningen av bestemmelser som legitimerer inngrep i rettslig og faktisk stilling. Med andre ord er krav om lovhjemmel en viktig rettsikkerhetsgaranti.  

Når NAV gradvis bygger opp sin egen praksis uten klar forankring i lovgiverviljen kan dette i verste fall stride med legalitetsprinsippet. Avgjørelser av stor velferdsmessig betydning skal ha klar forankring i lovens ordlyd, og ikke være sentrert rundt forvaltningspraksis. NAVs utstrakte praksis med bruk av rundskriv skaper risiko for at vedtak springer ut av «ferdigprodusert juss» – standardmaler som overser nyanser i hver enkelt sak. 

Les også:

• Syk og tvunget på sosialhjelp

• Når NAV glemmer barna  

• Skal høyere utdanning stå til hinder for ung ufør-tillegg?

Domstolskontroll  

En av domstolenes funksjoner er å føre kontroll med lovligheten av forvaltningen. Domstolkontroll er en av de viktigste rettsikkerhetsgarantiene mot overgrep fra staten overfor borgere. Denne maktfordelingen har forankring i Grunnloven § 89.  

Mange som søker støtte fra trygdesystemet er i en presset økonomisk situasjon og har ikke ressurser til å prøve saken sin for domstolene dersom de allerede har uttømt klageinstansene. Konsekvensen er ikke bare at feilvurderinger i enkeltsaker ikke fanges opp, men også at forvaltningspraksis sjelden vil være gjenstand for domstolskontroll.  

Tilgangen til ordinære domstoler er i dag likevel begrenset. For å få avgjort ditt rettskrav av en domstol må du ut med svimlende summer, og juridisk bistand er ikke en realitet for folk flest.  

For de fleste er det mest nærliggende alternativet å anke saken inn for Trygderetten dersom de er uenig i en avgjørelse fra NAV. Trygderetten er et domstolslignende forvaltningsorgan. Den er ikke underlagt instruksjonsmyndighet og står dermed formelt som en uavhengig instans. Trygderetten er likevel ikke en ordinær domstol, og har derfor ikke samme rettsutviklende myndighet som ordinære domstoler. Den kan derfor ikke erstatte ordinære domstolers rolle i å prøve og avklare rettslige spørsmål, herunder vurdere gyldigheten eller rekkevidden av rundskriv.¹ Den kan heller ikke fylle det kritiske vakuumet som oppstår når rundskriv ikke blir prøvet i ordinære domstoler.  

Når forvaltningen blir rettsutvikler 

NAV-skandalen fra 2019 illustrerte hvor galt det kan gå når forvaltningen gjenbruker egne argumenter, uten at praksisen er gjenstand for domstolskontroll. Etter mitt syn er det fremdeles en reell risiko for at forvaltningen i realiteten blir en rettsutvikler på lik linje med domstolen, noe som strider mot maktfordelingsprinsippet. Det er i tillegg fare for at praksisen ikke forankres i lovgivers vilje. For å bøte på problemet er det behov for mer åpenhet og kontroll med bruken av rundskriv, bedre reell tilgang til domstolsprøving for brukerne, og større bevissthet rundt rettsikkerheten i forvaltningen.  

Tilbake til loven: Veien framover

Spørsmålet er ikke om NAV trenger interne rutiner, men om hvordan vi kan unngå at rutinene overskygger loven. Når rundskriv ikke blir prøvd i domstolen, mister vi den kritiske kontrollen som sikrer at forvaltningen følger lovgiverviljen. Dette er ikke bare en akademisk diskusjon – det handler om å sikre rettssikkerheten for alle som er avhengige av NAVs vedtak.  

FOTNOTER

1. For nærmere gjennomgang av den rettskildemessige vekten til Trygderettspraksis, se Ingunn Ikdahl, «Hvilken vekt skal man legge på Trygderettens praksis? Argumenter fra en empirisk studie av rettsutvikling i trygderettsforvaltningen», Universitetet i Oslo (2016), Gyldendal Juridisk, s. 309-320.